巴西劳工党(Partido dos Trabalhadores,以下简称劳工党)成立于1980年2月10日,①经过20多年的发展,2002年在大选中获胜。劳工党主席路易斯·伊纳西奥·卢拉·达席尔瓦( Luiz InacioLula da Silva,以下简称卢拉)当选总统,并于2003年初正式就任。到2013 年年初,劳工党已发展成为拥有180万党员②的巴西主要执政党,党的队伍不断壮大,力量不断增强。目前,劳工党在巴西众议院513席中占有90席,为众议院第一大党;在参议院81 席中只占12席,与巴西社会民主党并列第二位。劳工党自称这十年为“光荣的十年”,使巴西实现了经济“奇迹”。经过连续八年的经济增长,2011年巴西的国内生产总值达到2.4万亿美元,超过英国,成为世界第六大经济体。但是作为执政党,劳工党也遇到了不少问题,其中最为严重的是如何在新形势下治理好党、如何解决党内和政府内严重的腐败问题。劳工党在执政前竞选总统时,曾高举反腐的大旗。然而执政以来,劳工党党内和它主持的政府内不断爆出腐败丑闻,致使党和政府的声誉受到很大影响。近年来,劳工党和政府不得不与党内外的腐败作斗争,其反腐斗争的经验和教训值得我们思考。

　　一、劳工党执政十年巴西的反腐机制和腐败状况

　　巴西的反腐败机构主要有以下四种: 一是联邦检察院,二是国会调查委员会,三是联邦审计法院,四是联邦警察局。2005年颁布的第5483号法令引进了财产查询机制,规定联邦总审计长办公室可以在行政部门内部审查公务员的财产变化,如财产与个人收入不符,将启动调查程序。2005年6月30日巴西总统卢拉颁布新法令,决定设立对高级官员财产进行司法调查的制度,规定任何公职人员的财产增长如果与其申报的合法收入不符均被视为犯罪,将被判处三至八年的监禁。鉴于腐败分子作案后经常不留下证据,公职人员只要被查出有不能说明合法来源的财产即可被判刑,无需再找其贪污受贿的具体证据。

　　巴西具有比较完善的政府信息公开制度,规定除非涉及社会和国家安全必须保密的信息,其他信息公民均有权知悉。2005年新法令规定联邦政府设立透明网站,联邦政府对各州、市的拨款以及各大型工程及社会项目的投资和使用情况都将在网上公布。同时,要求政府各部委都必须建立各自的透明网站,将预算执行情况、各种合同项目、采购招标及各项行政开支公布于众。这些透明网站均不设密码,全体公民均可自由上网查看,发现问题可向联邦检察院或联邦审计法院举报。另外,巴西宪法规定新闻自由,许多新闻机构属私营性质,可以自由地报道各种腐败问题。

　　就腐败程度而言,巴西并不是南美洲最腐败的国家,其吏治的清廉程度一直居于南美洲各国平均值之上。据透明国际调查,巴西的清廉指数多年来一直处于全球中等偏上的水平(见表1)。《当代世界与社会主义》( 双月刊) 2014年第1期但是,近年来巴西国内出现的腐败问题不容乐观。据巴西《环球报》报道,巴西官员在2003—2010年间至少侵吞政府资金377 亿美元。另据巴西圣保罗工业协会的消息称,过去十年间巴西官员的贪污金额高达4000 亿美元。这些数据的披露,使新近一轮的巴西反贪腐风暴再次进入全球视野。

　　二、“月费案”与“世纪审判”

　　劳工党成立初期,其领导人一直表现清廉,包括卢拉在内的主要领导在人民中一直有较好的口碑。而且劳工党也积极参加揭露20 世纪90 年代初前总统科洛尔的腐败的斗争,迫使科洛尔不得不于1992 年辞去总统职务。2002 年竞选总统时,卢拉祭起“反腐”和“变革”的旗帜并签署透明国际为其准备的“反腐宣言”,终获胜利。但是,劳工党在取得执政地位后,却没能逃出使许多政党陷入失败的怪圈———腐败。2005 年6—7 月披露出来的涉及劳工党的行贿案件,使劳工党的主要领导人纷纷落马,该党的战略目标严重受挫。

　　2005 年6 月,巴西工党主席、联邦众议员罗伯托·杰弗逊( Roberto Jefferson) 向媒体揭露称,为了巩固巴西工党与劳工党的联盟关系,劳工党曾于2004 年7 月一次向巴西工党提供400 万雷亚尔的资金,以资助巴西工党参加当年10 月举行的市选举运动。杰弗逊还揭露,一年多以来,劳工党为确保自己在议会的支持者数量,向包括众议长在内的几十名联邦议员每人每月发放数额为3 万雷亚尔( 折合1. 2 万美元) 的“补贴”,这就是所谓的“月费案”丑闻。杰弗逊此语一出,巴西政界、舆论界、经济界一片哗然。国会立即任命“议会调查委员”,各媒体也主动进行调查取证。经过几个月的查证,杰弗逊的揭露基本属实,而这笔资金是从别有他图的企业家和国有企业挪用来的。此外,执政地位给劳工党带来巨大利益,党的领导人开始追求享受,他们除了贿赂议员之外,自己的挥霍也使党自身背上沉重的债务。2005 年6—7月,由于腐败丑闻,卢拉总统被迫解除了劳工党党员、政府第二号实权人物、总统府民事办公室主任若泽·迪尔塞乌( José Dirceu) 的职务,对内阁其他有关人员也进行了调离。劳工党内所有参与腐败决策的人,包括总书记西尔维奥·佩雷拉( Silvio Pereira) 和司库德卢维奥·苏亚雷斯库( DelubioSoares) 均因涉嫌贿赂活动相继辞职。2005 年7月9 日,劳工党主席若泽·热诺伊诺( JoséGenoíno) 在圣保罗举行的劳工党全国领导机构会议上宣布辞职。腐败丑闻使党内矛盾趋于激化。到2005 年8 月底,已有22 名众议员和数名参议员离开该党。腐败案爆发后的四个多月时间里,约有400 多名劳工党基层负责人脱党。④

　　巴西劳工党全国领导机构和巴西国会随后成立了调查委员会,联邦警察也参与调查。有关人员接受了调查委员会的质询,并进行全国电视直播。⑤2005 年8 月17 日,劳工党全国领导发表了一封公开信,就“在道义上和政治上对党造成的损害的行为”向巴西人民道歉。

　　2007 年,巴西最高法院开始受理此案。但是,案件的调查进展缓慢。在反对派的要求和媒体的推动下,“月费案”终于在2012 年8 月2 日开始开庭审理。这场审讯被称为“世纪审判”。最高法院法官卡洛斯·艾尔斯·布里托( Carlos AyresBritto) 详细宣读了对38 名被告的指控,从盗用公款、欺诈到洗钱等。检方指出,巨额贿款来源于国有企业的广告预算,然后通过商人马科斯·瓦莱里奥·德索萨( Marcos Valério de Souza) 所拥有的一家公司行贿。11 名最高法官中的大多数人认为,劳工党在2002 年大选中,动用公共资金对一些国会议员和至少十名其他政党的领导人进行贿赂,目的是让他们投劳工党候选人卢拉的票。法院确认,劳工党为此还构建了一个贿赂网。在最高法院受审的38 名被告中除三名劳工党的前领导人即劳工党前主席若泽·热诺伊诺、总统府民事办公室主任若泽·迪尔塞乌、劳工党司库德卢维奥·苏亚雷斯外,还有三名进步党( PP) 前领导人,三名巴西工党( PTB) 领导人,一名巴西民主运动党( PMDB) 领导人,三名前自由党( PL) ( 现共和国党PR) 领导人、议员和一些企业家等,其中有些人除贿赂外,还犯有洗钱、非法结社等罪名。

　　经过长达四个多月的审讯,在同年12 月17日,40 名前政府部长、国会议员、银行家和企业老总被控行贿、受贿、洗钱以及欺诈等罪名,共举行了53 次庭审,25 人被判有罪,总刑期加起来有280 年,罚金高达2200 万雷亚尔( 约合1100 万美元) ,劳工党有四人被判刑和罚款,一名劳工党众议员被撤职。此案被告人数之多、级别之高,在巴西历史上前所未有。最高法院不仅对联邦高官进行审判并判刑,而且还对他们进行重罚,这在巴西历史上也是史无前例的。

　　三、罗塞夫总统的反腐斗争

　　2011 年1 月,劳工党迪尔玛·罗塞夫( DilmaRousself) 执政后,如何处理好政府与劳工党“月费案”的关系成为一个棘手的问题。反对党与巴西大的媒体都对她施加压力,要求她就“月费案”、“世纪审判”和腐败问题表态。2011 年9 月7 日,数千人上街游行要求政府“不要再偷窃”,要求严惩“月费案”涉案被告。除了坚持卢拉的无辜并表示对卢拉的支持外,罗塞夫没有利用她的影响力干预司法审判。为了避免政府被牵扯进腐败丑闻,她执政后第一年,就把六名被指责有贪污腐败行为的部长清除出政府。2011 年,巴西政府共有564 名公务员因腐败而被免职。评论认为,罗塞夫在反腐方面态度坚决、不留情面,表明了她对腐败采取“零容忍”的立场。为此,执政联盟的一些议员除了指责“月费案”是一起政治审判,背后有反对党派不可告人的政治目的外,也对罗塞夫总统有所怨言和批评,认为她在关键时刻对落难的政治盟友不帮忙。反对党派本来试图利用“世纪审判”打击罗塞夫政府,但是罗塞夫在反腐倡廉方面的坚定立场和清廉形象赢得了人们的支持。她执政以来把工作重点放在改善民生方面,如提高工人的最低薪金,通过各种社会福利计划帮助巴西穷人摆脱贫困等。因此,罗塞夫的民意支持率在2013 年6 月以前一直保持在70% 以上,没有受到“世纪审判”的影响。

　　在“世纪审判”宣布判决后,罗塞夫表示,作为总统,她不能对最高法院的判决提出异议,“我完全赞同同腐败做斗争,不仅是出于道德问题,而且出于政治观点”。罗塞夫政府出台了多项防治腐败措施,如要求政府各部委设立各自的透明网站,并将预算履行情况、合同、采购招标及各项行政开支公之于众,各州、市的拨款和对各大型工程及社会项目的投资和使用情况也被要求在网上公布。此外,罗塞夫准备实施一项改革党政关系体制的计划,打算通过改革,使各政府部长对总统负责,而不是对政党负责人负责,由总统管理政府部门,而不是由部长所在的政党管理政府部门。在罗塞夫总统的积极推动下,2013 年7 月,巴西联邦议会通过《廉洁记录法》( ley de la fichalimpia) ,禁止有刑事犯罪记录的政客继续竞选公职。据报道,巴西有1 /5 的联邦众议员在最高法院面临被指控贪污腐败的刑事案件。此外,巴西最高法院废除了审判联邦政客需要事先得到联邦议会批准的法条。分析人士认为,这起“世纪审判”对于巴西最大的司法与政治意义在于最高法院保持独立,罗塞夫政府没有出面进行干预令这个国家在司法独立和民主发展方面迈出了重要一步,为巴西今后的反腐斗争奠定了基础,“世纪审判”是巴西反腐倡廉的一个重要拐点。

　　然而,在巴西劳工党领导层内,对“世纪审判”的结果一直存在不同的看法。直至2013 年12 月12 日,在巴西劳工党第五次代表大会开幕式上,刚刚连选连任的劳工党主席法尔孔( RuiFalco) 仍表示,对劳工党前领导人和其他企业家和政客的判决是“有人操纵的海啸”,“历史将证明他们是在没有证据的情况下被判决的”,这是“保守的报刊的阴谋”。⑥

　　然而,在巴西劳工党领导层内,对“世纪审判”的结果一直存在不同的看法。直至2013 年12 月12 日,在巴西劳工党第五次代表大会开幕式上,刚刚连选连任的劳工党主席法尔孔( RuiFalco) 仍表示,对劳工党前领导人和其他企业家和政客的判决是“有人操纵的海啸”,“历史将证明他们是在没有证据的情况下被判决的”,这是“保守的报刊的阴谋”。⑥

　　四、反腐是2013 年巴西民众抗议的主要诉求之一

　　2013 年6 月6 日,巴西一些城市出现小规模的抗议公交票价上涨的活动。此后,抗议活动逐渐向全国蔓延,规模也不断扩大。6 月17 日,在一些主要城市,街头示威演变成为大规模的民众抗议活动,在首都巴西利亚、圣保罗、里约等一些城市,甚至出现了占领公共建筑、抢劫商店、烧毁汽车等过激行为,民众的抗议活动的内容也从要求降低公交票价逐渐扩大到教育、医疗、反腐和政治改革等内容。尽管一些地方政府后来取消了公共交通票价上涨的决定,但依然无法平息人民已经被激起的各种不满情绪。6 月20 日,抗议活动达到了高潮,在全国100 多个城市,120 万示威群众走上街头,掀起了近30 年来巴西规模最大的民众抗议活动。此后,抗议活动仍此起彼伏。7 月11 日,巴西数家全国性工会举行“全国斗争日”大罢工。

　　腐败是2013 年民众抗议的主要原因之一,也是抗议活动的主要矛头。不少抗议者举着“杜绝腐败”、“杜绝秘密投票”的牌子。民众对日趋严重的腐败现象的不满情绪上升,对巴西准备世界杯和奥运会的投资超预算和存在的腐败表示愤怒。制止执政党和政府官员的腐败行为、将腐败官员绳之以法,是巴西民众的强烈呼声。

　　抗议活动爆发后,巴西政府和劳工党采取了一系列措施,以平息民众的不满情绪。6 月19日,劳工党主席法尔孔发表声明,肯定全国各地的游行表明民众取得了民主的进步,是合法的游行。同时表示,劳工党及其领导的联邦政府和各级政府及国会都愿意与抗议者进行对话,要求劳工党党员也与民众一起参加游行活动,承诺将进行人民民主改革,特别是进行税收改革,增加对少数有钱人的税收,减少对广大群众的税收。⑦

　　6 月24 日,罗塞夫总统会同各联邦机构、州政府、市政府和社会代表等在巴西总统府召开会议,就政治改革、财政责任、医疗、教育及公共交通等五项议题进行了讨论,回应民众提出的部分要求,提出就政治改革举行全民公决、增加教育和公共服务的投入等主张。罗塞夫总统宣布: 为了改善社会、经济和政治服务,必须有力地与腐败作斗争,把腐败定性为重罪。⑧ 会后,罗塞夫表示将额外拨款500 亿雷亚尔( 约合224 亿美元) 用于改善城市交通,并建立一个由各方人士参加的委员会来监督这一项目的实施。政府同时承诺将来自石油行业的税收全部用于教育事业。巴西政府还拟增加儿科、精神科等重点医疗项目的医护人员数量,并增加相关培训费用。巴西卫生部将投入71 亿雷亚尔( 约合32 亿美元) 用于新建、扩建及改建相关医疗卫生设施,以提高医疗质量并减少病人候诊时间。此外,罗塞夫还提议通过公民投票建立制宪大会以最终修订巴西宪法,为打击腐败建立法治基础。罗塞夫强调,“要以比现在更严格的方式,全方位地优先打击腐败”。

　　6 月26 日,在民众和政府的强大压力下,巴西参议院通过一项惩治腐败的法案,将腐败定性为严重犯罪,并加重了处罚力度,根据这一法案,利用职权之便为自己及他人谋取利益者,最低刑期可判二至四年,最高可达八年。主动及被动贪污腐败、挪用公款等,最低刑期为二到四年,最高可达12 年。此外,还规定,犯腐败罪的人不能保释。8 月2 日,巴西国会通过了罗塞夫政府递交的反商业贿赂法议案,旨在打击向国外公职人员行贿的巴西企业,及向巴西公职人员行贿的所有企业。该法案规定上述行贿属严重违法行为,并首次规定,相关公司将对其员工行贿承担责任。根据此法案,如发现相关公司有行贿行为,该公司需支付金额为其上年度总收入20% 的罚金,或最高6000 万雷亚尔( 约合2730 万美元) 的罚款。这些公司也可能面临暂停营业,没收资产,甚至破产的危险。⑨12 月12 日,巴西联邦最高法院通过一项法案,不允许巴西各政党提名的候选人在竞选时接受私人( 包括法人和自然人) 的捐款。据官方报道,巴西国会将在2014 年年底前,讨论通过一项法律,对参加竞选的各党候选人接受捐款问题作出统一的规定。⑩ 由于劳工党罗塞夫政府应对民众抗议浪潮比较得当,罗塞夫本人一度下降的民调支持率又有所回升。在2013 年6 月前,其支持率曾高达70% 以上,在7 月民众抗议高潮时,一度下降至30%,但在同年12 月,又回升到55%左右。

　　五、巴西劳工党治党反腐的经验教训及其启示

　　劳工党在较短时间内迅速发展、壮大、上台执政并成功地实现连任,取得的成绩巨大,但也面临不少挑战和问题。其在治党和反腐方面的经验教训给我们以下启示。

　　第一,  劳工党重视组织制度建设,制定了道德法规等规章制度,对腐败违纪的党的领导干部和党员进行组织处分,甚至开除出党。2009 年6 月18 日,劳工党全国执委会开会,会议根据劳工党“三大”决议,制定并通过了《劳工党道德法》( Código de ética) .[11]该法律对党员、党的领导人、党员议员和党员公务员制定了道德和纪律原则,提出了明确的道德和纪律要求及处罚办法。该法第一条明确规定,劳工党党员无论职位高低,都必须遵守法规,如违反法规,均得受到纪律处罚。劳工党的经验告诉我们,执政党要注重自身组织制度建设,通过党内规章制度建设,促进党内民主,维护党内团结,增强党的凝聚力。党内必要的规章制度是加强政党组织建设的重要抓手,为开展活动、协调关系提供行为规范与准则。执政党应该注意加强道德廉政建设,遏制党内腐败对党的侵蚀。作为执政党会面临各种各样的诱惑,党员个体尤其是担任公职的党员面临遭受腐败侵蚀的可能。遏制腐败不仅要加强道德建设,从政以德、廉洁以律,还要加强党务、政务公开,让权力在阳光下运行; 加强制度建设,制度防腐、制度反腐,让腐败无所遁形; 要加强惩罚力度,让腐败成本高于收益。

　　第二,  依靠群众和舆论的监督。劳工党与群众关系比较密切,具有较为广泛的群众与社会基础,获得国内多种力量的支持。但是,劳工党执政十余年来,其党员成分和社会基础已发生变化,不少党员来自中产阶级。如何使党员干部,特别是担任党和政府要职的干部保持廉洁,反对腐败,已成为党的建设的一项重要任务。劳工党执政后,不少在政府或议会里担任要职的党员,很少参加基层支部的组织生活和接受党组织的监督,因此,这些党员领导干部贪污腐败、违法乱纪的现象常有发生。为克服这一现象,劳工党一再要求党的干部,包括担任党政要职的高级干部,必须参加基层组织生活,接受党的基层组织和党内外群众的监督。此外,劳工党的不少腐败丑闻是通过媒体曝光的,接受媒体的监督,也是反腐斗争的一个重要措施。

　　第三, 严格监督党的经费的筹措、管理和使用。在筹措经费方面,劳工党至今尚未找到有效的合法途径。由于筹集经费的途径受到各种制约,如巴西《政党法》明确禁止政党接受工会的资助,使劳工党失去重要的合法资金来源; 另一方面,竞选等活动又耗资巨大。这迫使劳工党不得不另觅他途,因而难以摆脱政治交易的影响。这不仅使党容易遭受腐败的侵蚀,也使党在制定政策等方面颇受掣肘,党执政的合法性因而受到影响。劳工党的经验告诉我们,执政党要注意加强经费的筹措与管理。经费是政党开展活动所必需的资源支持与保障。对于竞争性政党制度下的政党而言,经费尤为重要。政党应该积极在法律许可的范围内,开发更多筹措资金的途径,大力开源,同时注意加强经费管理,有效使用经费,避免筹措及使用经费过程中可能出现的交易及腐败问题。

　　第四, 必须统一对反腐斗争重要性的认识。由于劳工党党内,特别在党的领导层内对待“世纪审判”结果的认识不一,意见分歧,从而影响了党内反腐斗争的深入。劳工党反腐斗争的教训之一,是执政党领导层对反腐斗争的必要性和重要性必须统一认识。腐败是政党肌体上的肿瘤,如果得不到有效遏制,将大大损害政党的健康,甚至会威胁政党的存续,威胁到执政党的执政地位。只有提高和统一对反腐斗争的认识,反腐斗争才能深入。

　　注释:

　　① 关于巴西劳工党成立的日期,巴西劳工党自称成立于1980 年2 月10 日,参见http: / /www. pt. org. br /portalpt /index. php。而另据康学同主编《当代拉美政党简史》(当代世界出版社2011 年版第103 页) 一书认为巴西劳工党成立于1979 年12 月1 日。本文以劳工党确认的日期为准。

　　② 这是劳工党全国执委会委员、圣保罗论坛执行秘书瓦特尔·波马尔2013 年4 月1 日接受阿根廷《第十二页报》采访时提供的最新数字,参见: www. polodemocratico.net /index. php? view = article&id = 4330%3。

　　③郭存海《巴西的反腐机制与反腐绩效评估》,载于《拉丁美洲研究》2007 年第6 期。

　　④ 张凡《巴西政坛腐败案与巴西政治形势》,载于苏振兴主编《2005 年: 拉丁美洲和加勒比发展报告No. 5》社会科学文献出版社2006 年版第30—31 页。

　　⑤ Se agudiza la crisis en el Partido de los Trabajadores,http: ∥www. rebelion. org,10 de Julio de 2005.

　　⑥ http: / /noticias. terra. com/america-latina /brasil /elpt-afirma-que-brasil-solo-puede-seguir-cambiando-si-reeligea-rousseff.

　　⑦ http: / /www. pt. org. br /noticias /view/nota _ do _ pt _sobre_o_transporte_publico.

　　⑧ http: / /www. eluniversal. com. mx /notas /932329.html.

　　⑨ http: / /cq. people. com. cn /news /201385 /20138586178723356. htm.

　　⑩ http: / /www. europapress. es /latam/brasil /noticiabrasil-politicos-brasilenos-no-podran-recibir-donacionesprivadas-campanas-electorales.

　　[11]《道德法》原文参见劳工党网站: www. pt. org. br。

　　[作者简介]徐世澄,中国社会科学院荣誉学部委员、拉丁美洲研究所研究员。